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我國合作經濟組織的發展困境與立法反思

發布時間:2019年09月21日 11:29:50    文章來源:耀炎論文網    作者:劉大洪 邱雋思    閱讀:

導讀:這是一篇完整優秀的關于法律論文范文,這一篇論文共有17151字符,本篇題目是關于“我國合作經濟組織的發展困境與立法反思”的。而奉行國家干預的經濟法理論與制度,則理應在合作經濟組織的發展上承擔起重任。

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關鍵詞:合作經濟組織;互益法人;合作社;傾斜性保護

中圖分類號:DF41 文獻標志碼:A

DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2019.03.12 開放科學(資源服務)標識碼(OSID):

合作經濟組織屬于一類特殊的經濟法主體,它在我國經常被通俗地稱為“合作社”。除《農民專業合作社法》之外,我國各類合作經濟組織的立法并不充分,在民事立法層面,甚至長期未明確合作經濟組織是否具有法人資格。近年來,這一現狀有所改善。2017年10月1日起施行的《民法總則》于“特別法人”一節的第100條明確規定:“城鎮農村的合作經濟組織依法取得法人資格。”“法律、行政法規對城鎮農村的合作經濟組織有規定的,依照其規定。”而經修訂后的新《農民專業合作社法》也已于2018年7月1日起施行。但是,我國合作經濟組織立法不完善的問題并未得到本質性的解決,改革開放以來,尤其是進入21世紀以后,中國的各類合作社均進入不同程度的發展窘境,甚至個別合作社類型已經行將消亡。究其原因,與公司制企業這一市場經濟的“寵兒”不同,合作經濟組織在經濟發展和促進投資者盈利上的“貢獻率”較低;但另一方面,合作經濟組織又在向社會提供準公共物品、解決市場主體的互助性經濟需求等方面,發揮著無可取代的功能。因此,恪守“意思自治”和“契約自由”理念的民法并無法為合作經濟組織提供充實的發展動力機制,而奉行國家干預的經濟法理論與制度,則理應在合作經濟組織的發展上承擔起重任。

一、合作經濟組織的法律性質界定:從民法到經濟法

(一)民法理論框架下的合作經濟組織:互益法人

從2017年10月1日起開始施行的《民法總則》僅第100條對合作經濟組織法人進行了原則性規定。在《民法總則》的法人制度中,法人分為營利法人、非營利法人與特別法人三類。特別法人又包含機關法人、農村集體經濟組織法人、城鎮農村的合作經濟組織法人和基層群眾性自治組織法人四類。在實踐中,這四類法人與營利法人和非營利法人在設立、終止等方面均有所不同,難以納入到上述兩類法人的制度體系當中,因此在制定《民法總則》時,將其作為“特別法人”單列一類 參見全國人大法律委員會副主任委員李適時在第十二屆全國人大常委會第二十五次會議第一次全體會議上所做的《全國人民代表大會法律委員會關于〈中華人民共和國民法總則(草案)〉修改情況的匯報》。。這種立法體例使特別法人制度下設的四類法人具有很強的異質性,彼此在組織形態和功能定位上并不統一,在《民法總則》的條文設計中,也僅僅是正面賦予了這四類主體的法人資格,對其組織和運作制度卻語焉不詳;從這個角度來看,中國的特別法人制度在概念上并不清晰明確,立法設計也不具有體系科學性[1] ,更像是對法人制度的一種“兜底”。

結合國外有關法人制度的類型化設計來看,上述四類特別法人性質各異。其中,農村集體經濟組織法人和基層群眾性自治組織法人兩類屬于中國獨有的法人類型,它們基于中國特殊的土地所有制或基層自治體制而產生,是真正意義上的“特別法人”;而機關法人與城鎮農村的合作經濟組織法人則并不特別,在國外法人制度框架下,二者均屬于一般的法人類型。機關法人實際上屬于“公法人”,與私法人制度相并列;而合作經濟組織法人則屬于“互益法人”或曰“中間法人”的一種類型,與純粹的營利法人或純粹的公益法人相比,互益法人僅代表某一類特定的社會階層、職業和群體利益,實踐中表現為商會、行業協會和工會,然后是各種形式的聯盟、俱樂部、合作社、同鄉會、同學會、研究會、學會、有著共同的愛好和興趣的人們之間組成的以“社”或者“家”等名義登記成立的法人[2]。它既不像企業法人一樣以最大化獲取資本利潤為目的,又不像慈善組織一樣具有超出社員需求的社會公益性,而是以滿足社員間的互助性經濟需求為目的,是營利法人與公益法人的中間狀態。

在當前《民法總則》的法人制度設計中,并不存在經典大陸法系法人理論中獨立的互益法人類型,而是對其進行了“肢解”:互益法人中的商會、社會團體等組織,被吸納進“非營利法人”的框架之下;而合作經濟組織則單列為“城鎮農村的合作經濟組織法人”,成為特別法人的一個“子類型”。與之相比,在英美法系的法人類型架構中,則是將法人分為營利法人與非營利法人,而后者又進一步分為公益法人與互益法人,這在美國很多州的立法中極為清晰[3]。我國目前《民法總則》所設計的法人類型體系,既與大陸法系、英美法系存在若干淵源,又均不完全等同。

因此,盡管《民法總則》將合作經濟組織設定為一類特別法人,但從經典民事法律主體理論框架來看,合作經濟組織最適宜的法律性質定位為互益法人,其在中國實踐中表現為各類“合作社”。國際合作社聯盟(International Co-operative Alliance, 簡稱ICA)則將合作社定義為:“自愿聯合起來的人們通過共同所有與民主管理的組織以實現其共同的經濟、社會與文化目標及需求的自治性聯合體。”結合此類組織國際上通行的一般規則,筆者認為,合作經濟組織具有如下迥異于其他法人類型的獨特組織和運行規則。

首先,合作經濟組織在功能定位上具有互益性和自治性。合作經濟組織的互益性既不同于純粹企業法人的營利性目的,又不同于慈善組織等公益法人的公益性目的。合作經濟組織的功能定位于“為全體社員謀經濟的利益和生活的改善”[4]41,是具有同類經濟、生活或社會需求的人聯合并自治的結果,如從事同一行業的生產經營活動、具有共同的某項消費需求,等等,均可成為成立合作經濟組織的動因。合作經濟組織由這類人擁有和控制,成立合作經濟組織的目的在于以互助的形式解決共同的需求,如信用合作社、住房合作社、農業合作社等。這種互益性的目的既不同于慈善組織的純粹公益性,而是僅局限于社員利益的范疇,也不同于企業法人的純粹營利性,后者從事生產經營活動以滿足股東的資本回報為目的,前者雖然也通常從事生產經營活動,但此類活動旨在以互助的形式解決特定的經濟或社會需求。

其次,合作經濟組織在組織規則上具有民主性與人合性。合作經濟組織在內部組織規則中,排斥或起碼竭力淡化資合性,這使其與企業法人的組織規則存在明顯差別。對企業法人來說,它主要遵循資合性的組織規則,這主要體現為兩個方面:其一,在決策機制層面遵循“資本多數決”原則,即“一股一票”,投資比例高的股東也將享有更高的表決權重;其二,在盈余回報層面遵循依投資比例分配的原則,投資比例越高,預期的資本回報比例也將越高。與之相對比,合作經濟組織則遵循“一人一票”和“依交易比例分配盈余”的規則:一方面,在決策機制層面,任何社員均享有一票平等的表決權,而不論其投資比例的多寡;另一方面,在盈余回報層面,合作經濟組織依照鼓勵社員經濟參與的原則,根據社員實際參與交易額的比例而非投資比例分配盈余,即誰對合作經濟組織的互益性“貢獻率”高,誰的盈余分配就高[5]58-59。

(二)經濟法視野下的合作經濟組織:傾斜性保護的市場經濟主體

合作經濟組織已有多年的發展歷史。在國外,1844年英國的羅虛戴爾公平先鋒社(Rochdale Equitable Pioneers Society)堪稱最早的合作經濟組織;即使在國內,早在計劃經濟時代,就已存在多種形式的合作社。如果是依照民法上對待各類法律主體“形式平等”的基本邏輯,合作經濟組織法律制度應恪守其獨立性,主要交由社員自治進行發展,法律并無必要予以扶持。但是,不論國內外,在基本民事法律制度之外,都會通過制定經濟法律制度的形式,來對合作經濟組織的發展進行一定程度的國家干預,進而對其起到“傾斜性保護”的功能。這主要是基于如下兩方面原因:

首先,伴隨著經濟發展,合作經濟組織的人合性開始不斷遭受資本的挑戰,從而表現出“人合兼資合”的特征,資本的進駐一定程度上打破了合作經濟組織內部的民主關系,合作經濟組織一般成員的利益有可能被大股東裹挾和盤剝。因此,有必要發揮經濟法的功能,對合作經濟組織的內部組織規則進行一定程度的干預,防止資合性對人合性的過分侵襲,起到傾斜性保護合作經濟組織一般社員的目的。在市場經濟邏輯下,資本進駐合作經濟組織毫無疑問地有利于效率。在這一背景下,合作經濟組織“一人一票”和“依交易比例分配盈余”的規則必須有所突破,即一定程度上允許社員依照較高投資比例提高回報率,如此方能提高資本進駐的積極性。此時,合作經濟組織開始具有“股份合作制”的特色,即兼具人合性與資合性。為了能在有效發揮資本積極性的同時,又能確保大部分一般社員的互益性經濟需求不被過分侵襲,實踐中,經濟法形成了對合作經濟組織內部規則的一類特殊干預機制,即“資格股”和“投資股”分別設置制度。資格股沒有資金數量的差別,任何社員均繳納同樣的比例,旨在取得合作經濟組織成員資格;而投資股不享有表決權,但可以依據投資比例提高盈余分配力度[6]163-165。為了防止資本對合作經濟組織互益性的過分侵蝕,通常會以制度設計的形式限制投資股分配盈余的上限。比如美國《凱普沃斯蒂德法》對農業互助聯合組織的規定,它一方面要求參與聯合的主體身份必須是農業生產者,且在表決中奉行“一人一票”原則,即使成員具有較高投資比率,也不提高表決權重;另一方面,它允許擁有更高投資比率的社員在收益比例上有所增加,但要受到“回報率8%”標準的限制,即成員的投資年回報率永遠不得超過8%。通過這種制度設計,可以防止產生公司制企業中大股東會員對組織的控制,確保聯合組織的建立和運營是以成員的共同利益為基礎[7]。

其次,合作經濟組織在實踐中發揮了提供“準公共物品”的職能,這有效地補充了政府在干預市場失靈時的既定功能,契合了政府在公共服務中的若干發展目標[8]。這就呼吁經濟法上的國家干預施加一定程度的政策傾斜,促進合作經濟組織的實踐發展,從而更好地實現其社會功能。有關合作經濟組織提供“準公共物品”職能的一個最好例證是,中國實踐中長期存在的農村合作金融組織,它有效地填補了傳統銀行業務的功能空缺,一定程度上解決了農民的互助性金融需求。一方面,傳統的商業銀行體系遵循市場經濟邏輯,是在確保效率與安全的前提下發放商業性貸款,農業預期收益低、風險大,農民處于弱勢地位,難以滿足信貸要求,這都阻礙了其通過商業銀行路徑獲取貸款;另一方面,我國的政策性銀行體系雖是偏重社會公共利益的,但主要立足于服務國家宏觀經濟政策,對于滿足農民的小額化、碎片化金融需求,政策性銀行不可能也沒有精力提供足夠信貸。此時,通過組建信用合作社將閑散化的資金和信用聯合,將信用社成員個人的資金化零為整、續短為長、調劑余缺,最終將這些資金轉化為流通性生產資金,解決其實際的融資需求,這便能解決農村金融需求的精準化供給問題[9]。農民專業合作社、住宅合作社等其他合作經濟組織,也均在農產品產銷、集資建房等方面,具有與之相類似的功能機理。正是基于上述考慮,多數國家均在經濟法律制度層面設置了一系列的政策傾斜,以促進合作經濟組織的發展、提高其在提供社會公共服務中的作用,這種政策傾斜的基本形式包括但不限于產業政策、財稅信貸政策、社會化服務、反壟斷豁免,等等[10]58。

二、合作經濟組織的發展困境:中國各類合作社的處境與命運

早在《民法總則》對合作經濟組織做出規定以前,中國實踐中即已發展出各種類型的合作經濟組織,其通常被冠以“××合作社”的名稱。這主要包括農民專業合作社,城市、農村信用合作社,供銷合作社,住宅合作社四類,改革開放以來,這四類合作社歷經了不同的處境與命運,目前也呈現出了彼此不同的發展狀態。總體來說,我國農民專業合作社的發展雖存在一些問題,但也取得不錯的成績。而城市、農村信用合作社,供銷合作社,住宅合作社三類則陷入窘境,要么完全消失,要么僅保留合作經濟組織的形式,行將消亡。

(一)農民專業合作社:探索中發展

農民專業合作社是在農村家庭承包經營基礎上,同類農產品的生產經營者或者同類農業生產經營服務的提供者、利用者,自愿聯合、民主管理的互助性經濟組織。它以其成員為主要服務對象,提供農業生產資料的購買,農產品的銷售、加工、運輸、貯藏以及與農業生產經營有關的技術、信息等服務 參見:《農民專業合作社法》第2條。。

農民專業合作社屬于我國發展最為成熟、組織結構和運行規則最為成熟的合作經濟組織,這得益于如下三個方面的綜合原因:其一,中國農村特有的基本經濟制度,如土地集體所有制、家庭聯產承包責任制等,以及計劃經濟時期人民公社體制的殘余影響,為居于較近區域的農民間的聯合提供了基本的組織形式,進而為農民專業合作社的發展提供了經濟基礎。其二,農業先天的結構性特征激勵了農民通過專業合作社的形式達成聯合。農產品鮮活易腐,抗拒自然災害或市場風險的能力較低,具有很強的時效性和地域性特征,農民對農產品流通渠道依賴性極強,下游流通渠道的經營者極容易利用這一“瓶頸”地位對上游農業生產者進行高價盤剝。為了提高在市場上的話語權,農民亟待通過一定的形式提高集約化和組織化程度,而合作社這一低成本的組織形態顯然是首要選擇,其在提高農業生產者議價能力方面功不可沒[11]。其三,經濟法律制度的健全為農民專業合作社的發展提供了重要的引導和推動作用。農民專業合作社是我國立法最為健全的合作經濟組織,2007年7月1日起實施的《農民專業合作社法》(該法的新修版本于2018年7月1日起實施)是我國迄今為止唯一一部由全國人大制定的合作經濟組織專門立法,其對農民專業合作社的設立登記、組織機構、運行規則、扶持政策等進行了全面規定。

近年來,我國的農民專業合作社在獲得一定程度發展的同時,也不可避免地出現一些問題。《農民專業合作社法》并不將加入合作社的成員局限于同業生產者,而是允許處在同一農產品鏈條上具有上下游業務關聯的相關利益群體也能組成或進入合作社[12],這種模糊的定位使非屬農民身份的農產品經銷商也可加入合作社,從而淡化了合作社的互益性。在制度設計上,《農民專業合作社法》允許企業、事業單位或社會團體在符合條件時加入合作社;并規定出資額或與本社交易量較大的成員可以享有不超過本社成員基本表決權總票數20%的附加表決權;在每年依照交易比例分配盈余之外,允許剩余部分一定程度依照出資額比例分配 參見:《農民專業合作社法》第19條、第22條、第44條。。這些制度設計的初衷在于鼓勵“政策下鄉”或“資本下鄉”,進而帶動農產品生產銷售活動的發展。但是,這也衍生出“假合作社”的問題,調研數據表明,當前中國農村運行良好、管理規范、有實際成效的“真合作社”不到20%,其他多為企業主導型或官辦的合作社,并不真正符合合作經濟組織的真實要求[13]。在企業或政策主導的合作社中,為了最大程度提高效益、降低成本,又會盡量選擇鄉村大戶作為合作主體,進而衍生出“扶強不扶弱”“大農吃小農”的異化現象[14],與合作經濟組織的初始功能定位相背離。

(二)城市、農村信用合作社:偃旗息鼓

我國自新中國成立初期即存在以“信用互助小組”“信用合作社”等為名的合作金融組織,在計劃經濟條件下,政府對合作金融的干預過強,合作社的互益性和自治權并不能體現出來。改革開放以后,城市信用合作社、農村信用合作社逐漸發展,前者致力于解決城市集體企業、個體工商戶或城市居民的互助性信貸需求;后者則以滿足農民的流通性生產資金、實現成員間的資金余缺調劑為主要目的。但是,伴隨著市場經濟體制改革的深入,信用合作社的合作制日漸遭受股份制的商業銀行體制的侵襲,金融監管機構也日漸傾向于將信用合作社向商業銀行體制靠攏,城市、農村信用合作社逐漸改制為城市商業銀行與農村商業銀行,信用合作社偃旗息鼓。

在城市信用合作社方面,1998年10月,國務院辦公廳轉發了中國人民銀行《整頓城市信用合作社工作方案》,該方案彼時意圖在確保合作制的前提下實現信用合作社的規范管理,避免其擅自從事商業銀行業務,要求“按照‘自愿入股、民主管理、主要為入股社員服務的原則把城市信用社真正辦成合作金融組織”。進入21世紀后,商業銀行的大力發展逐漸侵襲城市信用合作社的業務,后者要么慘淡經營,要么逐漸向商業銀行體制轉型。2005年11月,銀監會、中國人民銀行、財政部、國家稅務總局聯合發布《關于進一步推進城市信用社整頓工作的意見》,該意見已經將城市信用合作社的工作重點從“整頓”轉向“改制”和“撤銷”。截至2012年3月29日,最后一家城市合作金融寧波象山縣綠葉城市信用社改制為城市商業銀行,城市信用合作社正式退出歷史舞臺。

農村信用合作社也經歷了類似的改革進程。不論是1996年以前農村信用合作社隸屬于中國農業銀行的階段,還是1996年以后由中國人民銀行主管的階段,中國農業銀行和中國人民銀行均曾嘗試主持過農村信用合作社的體制改革,彼時均力圖夯實其合作制,確保農村信用合作社“組織上的群眾性、管理上的民主性和經營上的靈活性” 農村信用合作社的“三性”明確規定于1984年8月6日《國務院批轉中國農業銀行關于改革信用合作社管理體制的報告的通知》。。進入21世紀以后,面對同樣遭受現代商業銀行體制侵襲的農村信用合作社,銀監會開始以仿照商業銀行的形式對農村信用合作社進行監管。2003年6月,國務院《深化農村信用社改革試點方案》出臺,針對當時實踐中已經存在的農村信用社改革為商業銀行的方案,做了“分流”處理,即:“按照因地制宜、分類指導原則,積極探索和分類實施股份制、股份合作制、合作制等各種產權制度,建立與各地經濟發展、管理水平相適應的組織形式和運行機制。”參見:國發[2003]15號《深化農村信用社改革試點方案》。在這之后,越來越多的農村信用合作社改組為農村商業銀行掛牌經營,已不具有合作制的屬性;部分仍然保留合作制的農村信用合作社多以“農村合作銀行”為名運行,但亦存在內部組織管理規范混亂的問題;甚至出現了一批以農村信用合作社為名,但內在運作邏輯已與商業銀行無任何區別的銀行性金融機構,產生了諸多監管性困難[9]。

(三)供銷合作社:分裂與異化

中國的供銷合作社脫胎于計劃經濟時代的國營商貿零售系統,改革開放以后,面對市場經濟體制的挑戰,供銷合作社幾經改革,最終依據《關于深化供銷合作社改革的決定》(中發[1995]5號)明確改革方向。改革后的中華全國供銷合作總社形式上已成為中國最大的合作經濟組織,但其組織和運行規則極度復雜,實際上是機關法人、企業法人與合作制法人的混合。

目前的供銷合作社系統主要包含三個組成部分:第一類是各基層合作社與城市合作社;第二類是合作社在運行過程中成立的社有企業;第三類是級別不一的縣級聯合社、地市級聯合社、省級聯合社和中華全國供銷合作總社。三類組成部分的法律性質存在較大差別:縣級以上聯合社雖然名義上稱為“集體所有制企業”,但實際上不再保留企業性質,實踐中多比照機關或事業單位進行管理,發展為供銷合作社的各級指導監督和服務機關;而地方上的城市合作社遵循市場化改革的邏輯,成為獨立的企業法人;社有企業也在遵循市場化改革,部分已演化為公司制企業,未經改革的則保留全民所有制企業或集體所有制企業的形式;只有基層供銷合作社真正體現了供銷社的合作性質,堅持了合作制,是真正農民的合作經濟組織 [5]134-138,但在運行實踐中,基層合作社受到各級聯合社過度干預的情形也不勝枚舉,其互益性色彩也在不斷遭受侵襲。中國供銷合作社系統之所以呈現出如此復雜的運行狀態,一方面是市場經濟體制淡化了集中統一的商貿零售系統的必要性所致;另一方面則是計劃經濟體制仍保留殘余痕跡的結果。

(四)住宅合作社:曇花一現

我國的住宅合作社是伴隨20世紀80年代開始的住房商品化改革而產生的,其主要功能是在住房商品化改革的過渡期內,完成社員間的集資建房和合作建房任務。實踐中,住宅合作社主要依托于單位,利用單位已有或國家劃撥土地,通過職工合作的形式解決住房需求;少部分也存在政府部門牽頭成立,統一制定建房計劃、統一施工的政府主導型住宅合作社[5]200-201。住宅合作社的這一功能定位決定了其存在的階段性,待住房商品化改革結束后,進入21世紀的住宅合作社功能式微,到2002年已減少過半,年建房量已不及全國建房總量的1%[15]82。目前,我國的住宅合作社雖不能說完全消失,但也基本偃旗息鼓,部分依然保留的住宅合作社則通常歸口當地民政部門或建設部門管理,處理一些舊危房改造開發、建房基金的統籌管理等遺留性事務,已不具有合作經濟組織的實質。

三、中國合作經濟組織的現狀反思

通過上文梳理中國各類合作社的現實狀況可知,我國合作經濟組織的整體發展狀況著實不佳。除農民專業合作社在我國尚獲得一定程度的發展之外,其他合作社形態要么行將消亡,要么僅僅保留了合作制的外在形式,實際已經演化為機關法人或企業法人。究其原因,一方面,從計劃經濟向市場經濟的轉軌過程導致合作經濟組織發展環境發生了變化,其發展的社會基礎被“抽空”;另一方面,在經濟法層面對我國合作經濟組織發展的制度回應長期不足,制度的缺位使其陷入發展困境。

(一)經濟轉軌“抽空”合作經濟組織發展的社會基礎

除住宅合作社脫胎于改革開放之后我國的住房商品化改革之外,我國的農民專業合作社、城市信用合作社、農村信用合作社、供銷合作社均在計劃經濟時期就有其原型。當然,計劃經濟先天的特征使彼時這些合作經濟組織并不能完全符合其互益法人的內在機理,它們通常是在政府過度干預下行政權力的一種變相延伸,是合作經濟組織發展的一種“虛假繁榮”。在計劃經濟形態下,政府管制無孔不入,合作社形式上的互益性究竟能真實保留幾分,是十分可疑的事情。

但是,進入市場經濟時代后,制度環境的變化并未令中國的合作經濟組織迎來春天,反而由于經濟轉軌導致其社會基礎進一步被“抽空”,合作經濟組織在脫離了過度的政府干預之后,又迅速陷入了市場經濟體制的侵襲當中,被企業法人純粹的營利性功能所干擾,造成當今我國各類合作社“萬馬齊喑”的局面。根源在于,合作經濟組織這類典型的互益法人并不與市場經濟體制的逐利性完全切合,現代公司治理結構下完全以營利為目的的企業法人方為市場經濟的寵兒;與最大程度攫取市場利潤相比,合作經濟組織更關注解決特定群體、特定職業的互助性經濟需求。這就使合作經濟組織在市場經濟的“游戲規則”下陷入了一種窘境:一方面,政府職能的轉變使其陸續退出合作經濟組織的內在運作環境,或至少改變了其最初的干預者和扶持者形象,合作經濟組織的發展喪失了公權力的培育;另一方面,進入市場經濟語境的合作經濟組織又被迫與完全以營利為目的的企業法人展開競爭,而前者通常在逐利性上表現不佳,漸漸被優勝劣汰的殘酷規則排斥出市場。這便不難解釋改革開放后我國大多數合作社的兩種命運:要么在逐利性的市場規則逐漸侵襲下,逐漸改革成為現代企業法人,徹底喪失互益法人的性質,如農村、城市信用合作社便改革為各類農村商業銀行與城市商業銀行;要么在政府職能轉變不徹底的背景下,成為形式上具有合作制的外觀,但卻幾乎不具備互益性實質的怪異的所謂“合作社”,其典型便是中國各級組織結構紛繁復雜的供銷合作社,它們與其說是合作社,更像是計劃經濟體制改革不徹底的產物。

(二)經濟立法缺位導致合作經濟組織發展的制度供給不足

在經濟轉軌“抽空”了合作經濟組織發展的社會基礎的同時,如果有關各類合作經濟組織的經濟立法能夠迅速跟進,解決其制度供給問題,也能一定程度上扭轉合作經濟組織發展的窘境。但我國改革開放以來的立法進程并未能解決這一問題,合作經濟組織的設立、組織和運行欠缺系統性的法律保障。除了2007年才開始實施的《農民專業合作社法》之外,我國對其他類型的合作社不存在任何一部全國人大層面的立法,實踐中只能通過各類不規范的、變動性極強的規章或規范性文件進行調整。這也能從一個側面解釋為什么唯獨中國的農民專業合作社尚能獲得還算健康的發展,沒有遭遇到行將消亡的命運。但事實上,農民專業合作社之所以能夠獲得立法的如此“優待”,也仍然滲透著實用主義的思維意識:農民專業合作社的培育和發展能有效地落實我國的一系列“三農”政策,從而發揮舉足輕重的工具性作用。也正是由于更加重視農民專業合作社的工具性作用,我國的《農民專業合作社法》才會為鼓勵“政策下鄉”或“企業下鄉”做出制度讓步,進而衍生出上文曾提及的“假合作社”問題。資本和政策的過度滲透干擾了農民專業合作社的互益性,進而衍生出“嫌貧愛富”問題,即制度更偏好經濟效率更高的由農業大戶或企業領頭的合作社,而對真正的合作社有所貶損,進而使合作社的互助性、民主性、公平性發生較大偏差[16]217-228。

2017年開始實施的《民法總則》雖然賦予了合作經濟組織法人地位,但并未扭轉合作經濟組織制度供給的不足。除了承認了其具有法人地位之外,《民法總則》對合作經濟組織的內部組織規則、外部運行規則均未涉及。更何況,對合作經濟組織予以傾斜性保護的任務不可能由《民法總則》來完成,而必須由更為健全、系統的經濟法律制度來保障。正是由于這種制度供給不足現狀的長期存在,導致除農民專業合作社之外,實踐中各類合作社欠缺基本的組織和運行規范,法律的傾斜性保護措施長期缺位,在實踐中遭遇的發展窘境將更加惡化。

四、重構我國合作經濟組織立法的基本設計

在市場經濟模式下,合作經濟組織不應在逐利性的侵襲下消亡,而是應當清醒地正視其社會功能,通過改進立法的形式促進其“再生”。合作經濟組織關注同類社會群體、社會職業的人互益性經濟需求的功能定位,使其能一方面填補完全以營利為目的的企業法人的功能缺憾,另一方面又能彌補政府在提供公共物品和公共服務時可能存在的疏漏,進而在社會治理體制中發揮其獨特作用。而目前合作經濟組織所呈現出的發展窘態,除社會背景因素之外,民法與經濟法相關制度設計的共同缺位難辭其咎。一方面,《民法總則》過于概括性的一般規定無法為合作經濟組織這一互益法人提供組織和運行規則的充分指引;另一方面,實踐中針對各類合作社傾斜性保護的單行立法又極度不足,合作社的實踐發展陷入市場力量與國家干預力量的雙重“陷落”狀態。為解決此問題,未來我國應當從如下方面進行立法改進。

(一)合作經濟組織立法模式的選擇

在合作經濟組織立法模式的選擇上,必須綜合發揮民事法律制度與經濟法律制度的功能互補性,共同促進合作經濟組織立法體系的完善。比較容易想到的方案是,在現有立法框架下,保持《民法總則》的概括性規定不變,在吸取《農民專業合作社法》立法經驗的基礎上,制定一系列其他的合作經濟組織單行立法,如“信用合作社法”“供銷合作社法”“住宅合作社法”等等,形成主要通過特別立法回應合作經濟組織問題的立法體例。這一方案能有效應對現實中各類合作社的組織和運行規則法律依據不足的問題,并能根據實踐中各類合作社對傾斜保護立法的不同需求,設置差異性的經濟法律制度。

但整體來看,上述方案存在如下難以避免的缺陷:其一,耗費立法資源,造成法律規范的重復與分設。針對每一類合作社均進行單獨立法的做法,需要耗費較長的立法周期,實踐中,部分合作經濟組織類型已日漸消亡,對其進行單獨立法是否有其必要性,值得懷疑。制定各類合作社單行立法的做法,又會涉及對實踐中紛繁復雜的各類合作社規范性文件進行清理的工作,這種法律規范的“大拆大改”也會造成不必要的麻煩。另外,單行立法模式意味著不對《民法總則》過于抽象和概括的規定進行修正,這意味著放棄了未來從民法典層面對合作經濟組織進行具體調整的做法,這便會造成蘇永欽教授所言民事法律制度的“外接”現象,即通過單行立法的形式在法典之外進行特別規定[17]9-14;過于肆意的制度“外接”會造成向特別立法“逃逸”的現象,從而“內陷”民法典的應有功能[18] 159。從民法與經濟法功能互補的角度來看,這種立法模式忽略了民事法律制度對市場經濟主體規定的基礎性功能,過于強調經濟法律制度的國家干預作用,并不足取;而從經濟法律制度的內在協調上來看,盡管各類合作社對傾斜性保護規定的需求存在差異性,但它們在性質上畢竟都屬于合作經濟組織,因此,相關單行立法必然涉及相當一部分相同或相類似的法律規則,這又會造成各單行立法規則的重復性與交叉性。其二,無法應對實踐中變化著的合作經濟組織形式。合作經濟組織并無明確、固化的類型,除了祖國大陸各類合作社之外,我國臺灣地區還存在生產合作社、勞動合作社、消費合作社、保險合作社等類型;日本還有中小企業合作社、利用合作社等,美國則有購買合作社、運銷合作社和服務合作社,基本上,不同國家對合作社的類型劃分都不一樣[19]27。很多新型合作社都是伴隨著實踐需求逐漸產生和發展的,如果按照“有一類合作社,就有一部合作社單行立法”的邏輯設計立法體例,就會對實踐中產生的新型合作社立法回應十分被動和消極,出現新產生的合作社類型暫時無法可依的現象。

因此,更為理想的方案是,放棄各種合作經濟組織分別立法的模式,轉而采用統一立法模式。首先,在未來制定民法典時,在《民法總則》中有關法人的規定增設“互益法人”的專節規定,明確以合作經濟組織為代表的互益法人的基本組織和運行規則。在此之外,應當在《農民專業合作社法》立法經驗的基礎上,將該法修正為統一的“合作經濟組織法”,該法既要對《民法總則》中有關互益法人的相關規定予以具體化;又要對如今各類典型的合作經濟組織,如農民專業合作社、信用合作社等,按照其實踐需求,明確其相關的具體法律規范。顯然,該方案的立法模式能夠避免前一方案存在的諸多問題:該方案僅統籌處理《民法總則》與“合作經濟組織法”兩部立法的問題,不會產生過長立法周期或過高立法成本;也沒有產生法律規范的重復與分設,多數法律規范均可在“合作經濟組織法”中尋得依據;在沒有法律位階沖突的前提下,我國目前有關各類合作社的瑣碎規范性文件也可繼續適用,這又省卻了法律清理過程中的冗繁問題;在社會中產生的新型合作社也可以直接適用“合作經濟組織法”第一部分的一般規定,也不會產生于法無據的情形。

(二)《民法總則》中合作經濟組織法人制度的改進

在未來統籌制定民法典時,應實時修改《民法總則》中的法人類型體例,改變特別法人制度的“兜底”式特征。具體來說,應當將法人類型劃分為公法人、私法人與特別法人三類。原特別法人類型中的機關法人納入公法人體系;私法人則包含營利法人、公益法人與互益法人三類,下列三節對其分別進行規定,合作經濟組織納入到互益法人體系 合作經濟組織并不是互益法人的唯一類型,其他具有互益性特征的行業協會、商會等亦屬于互益法人。在目前的《民法總則》法人類型設計下,這些互益法人除合作經濟組織之外,均納入到“非營利法人”的框架下進行規制;筆者此處的建議實際上是對非營利法人進行了“公益法人”與“互益法人”兩大類型的細分。;特別法人僅包含農村集體經濟組織法人和基層群眾性自治組織法人兩類。可以通過圖1和圖2,對當前《民法總則》有關法人類型的規定以及筆者所建議的改進設想進行對比,兩種法人類型設計的最大差別在于,后者提高了互益法人在整體法人概念中的層級性,使其成為與營利法人、公益法人相平行的概念。

 

我國合作經濟組織的發展困境與立法反思
我國合作經濟組織的發展困境與立法反思

 

在互益法人的專節規定中,應明確互益法人的基本組織和運行規則,包含上文所述其功能定位上的互益性和自治性、組織規則上的民主性與人合性等內容,令其相較營利法人、公益法人所具有的獨特制度規范在民法典中系統呈現。換言之,要通過民事法律制度明確合作經濟組織的法人地位、內在性質和組織原則,而非籠統地規定其“依法取得法人資格”,發揮民法確立市場經濟主體法律規范層面的基礎性作用。值得說明的是,合作經濟組織并非互益法人類型的全部,除合作社之外,各種符合互益性特征的俱樂部、同鄉會、同學會等,亦屬于互益法人。亦即,在理想的民法主體制度設計中,合作經濟組織法人與互益法人的概念種屬關系,類似于公司法人與營利法人的概念種屬關系,前者均為后者最典型的代表,但并不是后者的全部。

(三)統一“合作經濟組織法”內容體例的基本設計

應當在《農民專業合作社法》所取得的立法經驗基礎上,將其擴充修改為統一的“合作經濟組織法”,該法主要包含三部分內容,即合作經濟組織的“一般規定”“基本規定”和“特別規定”。

第一部分為合作經濟組織的一般規定。該部分內容要對《民法總則》中有關互益法人的規定予以具體化,確保合作經濟組織在功能定位上的互益性和自治性、組織規則上的民主性和人合性等相關規則的明晰、精準與可實施性。在法律性質上,該部分內容屬于民法主體規則在特別法層面的延續,是對互益法人制度的重述和細化。

第二部分為合作經濟組織的基本規定。該部分內容要依照合作經濟組織作為經濟法主體的性質,系統性地明確合作經濟組織的各類經濟法律規范。該部分內容體現國家基于社會本位和治理市場失靈的要求,對合作經濟組織這一類市場參與主體所施加的特殊干預和傾斜性保護,屬于經濟法性質的規范,而不僅僅是賦予合作經濟組織民事法律主體層面的法人地位。筆者認為,合作經濟組織的這部分基本規定應當成為未來“合作經濟組織法”內容的主干性設計,目前《農民專業合作社法》中所取得的被實踐證明有效的立法經驗,可以在本部分內容中盡數吸收、反映到“合作經濟組織法”中,成為各類合作社通用的法律規則。在具體法律制度上,本部分內容應當至少明確合作經濟組織的如下制度規范:其一,對合作經濟組織內部組織規則的國家干預,即如何對人合性與資合性進行有效衡平,防止資合性對人合性的過分侵襲,從而保護合作經濟組織一般社員之利益。可以適度借鑒美國《凱普沃斯蒂德法》的有效經驗,分設“資格股”與“投資股”,前者均等入資、一人一票;后者則可以提高投資數量,依照持股比例分配盈余,但不享有更多表決權,盈余分配上不能超過“回報率8%”標準的限制。其二,對合作經濟組織參與市場經濟活動時的傾斜性保護,“合作經濟組織法”應當明確,在合作經濟組織符合法律設定的各類資質要求時,即可享受到諸如產業補貼照顧、稅收優惠、政府優先采購、信貸便利性支持、反壟斷執法豁免等傾斜性保護政策,以促進合作經濟組織有效發揮其社會功能。

第三部分為各類合作經濟組織的特別規定。本部分內容要對現實中存在的各類合作經濟組織分別予以專章規定,滿足其特殊的實踐需求。在中國市場經濟活動中發揮過各類作用的農民專業合作社、信用合作社、供銷合作社、住宅合作社等均可以通過專章的形式在此部分予以羅列。立法應當明確,如果存在各類合作經濟組織的特別規定,應當優先適用第三部分的特別規定;如果不存在特別規定,則應當適用前兩部分有關合作經濟組織的一般規定和基本規定;如果現實中產生了“無名合作社”,即特別規定中未列明的新型合作社,則也應當適用一般規定和基本規定。

概而言之,對我國“合作經濟組織法”內容和結構的基本設計,實際上是借鑒了我國企業法人立法經驗的結果:《民法總則》中有關營利法人的專節規定與《公司法》的關系,即相當于未來《民法總則》有關互益法人的專節規定與“合作經濟組織法”一般規定之間的關系;而《公司法》中有關公司法人的基本規定與有限責任公司、股份有限公司特別規定之間的關系,也就相當于“合作經濟組織法”中有關合作經濟組織一般規定與各類合作社特別規定之間的關系。

五、結語

“人人為我,我為人人。”19世紀法國作家大仲馬在《三個火槍手》中的上述名言,恰好可以簡潔、形象地總結合作經濟組織作為互益法人的功能定位與組織特征。而第一個現代意義上的合作經濟組織又恰好在該書出版的同一年成立 《三個火槍手》出版于1844年,而世界上最早的合作社組織英國羅虛戴爾公平先鋒社(Rochdale Equitable Pioneers Society)亦在1844年設立。。在現代市場經濟語境下,合作經濟組織的上述定位有效地彌合了市場逐利性與政府公益性之間的縫隙,進而發揮出了不可取代的獨特作用。因此,合作經濟組織的功能理應得到重視,更應通過重構立法模式的形式對其進行培育和扶持。希望本文對合作經濟組織的立法反思能夠喚起學界對合作經濟組織問題的關注,并共同推進相關制度的精進與完善。

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